28 maart 2017

Van de Donk: Scholen zijn geen filialen van de overheid

Prof. Wim van de Donk

DEN BOSCH | INTERVIEW |  Al vanaf zijn studententijd houdt Wim van de Donk (1962) zich bezig met het vraagstuk van het bestuurlijk reilen en zeilen van de samenleving. Aanvankelijk alleen als wetenschapper, later o.a. als voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Maar sinds 2009 staat hij als commissaris van de Koningin in Noord-Brabant zelf met zijn laarzen in de klei van het openbaar bestuur. Prof. Van de Donk is lid van de maatschappelijke adviesraad van de VO-raad.

Toch is zijn band met de wetenschap niet doorgesneden sinds zijn intrek in het provinciehuis in Den Bosch. Hij is nog altijd als hoogleraar Maatschappelijke Bestuurskunde verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg. Eén onderwerp heeft al die jaren zijn bijzondere belangstelling, dat van de rol van het maatschappelijk middenveld. De betekenis ervan kan in zijn ogen nauwelijks overschat worden.

Van de Donk is een overtuigd pleitbezorger van de horizontale verantwoording. In de lijn met de visie van zijn partij – het CDA – zijn scholen, zorginstellingen, woningbouwverenigingen en welzijnsinstellingen in zijn ogen geen filialen van de overheid. Het zijn organisaties die zijn voortgekomen uit de ambities en idealen van mensen die iets voor elkaar willen betekenen.

Hoe zou u horizontale verantwoording willen omschrijven?
“Dat wordt vaak gedefinieerd in contrast met verticale verantwoording. Verticaal is globaal gezegd: doen we de dingen goed of zoals afgesproken is, terwijl horizontaal veel meer is: doen we eigenlijk wel de goede dingen? De verticale verantwoording is de afgelopen jaren onder druk van wat je zou kunnen noemen new public management heel belangrijk geworden. Verticale verantwoording is vaak een hiërarchische verantwoording. Tot mijn grote spijt heeft dat soort denken onder bestuurders en in beleidssystemen een te dominante rol gekregen.”

Hoezo grote spijt?
“Het werkt goed voor simpele zaken waarvoor een actor de volledige verantwoordelijkheid kan nemen, zoals het produceren van emmers. Dus als je eenduidig kunt aangeven wat je target is, de middelen die je daarvoor mag gebruiken. Maar overal waar een product of proces iets complexer wordt leidt zo’n sturing, zeker als die op output beloond wordt, tot pervers gedrag. Dan werkt verticale verantwoording niet, want het systeem past zich altijd aan de manier waarop het gecontroleerd wordt aan. We hebben dat gezien bij Hogeschool InHolland. Horizontale verantwoording is vooral begonnen als een soort alternatief c.q. verzet tegen verticale verantwoording, waarmee erkend wordt dat de stakeholders die betrokken zijn bij het onderwijs – zoals ouders, beroepenveld, regionaal bedrijfsleven – meer te zeggen willen hebben over hoe het gaat binnen een onderwijsinstelling.
De dynamiek van de horizontale verantwoording laat veel meer speelsheid, verrassing, variëteit en beweging toe. Verticaal is inherent rigide en leidt tot bestuurlijke myopie, bijziendheid. Dat is een inzicht dat in de bestuurswetenschappen al jarenlang gemeengoed is.”


Verticale verantwoording geeft de overheid de mogelijkheid de vinger aan de pols te houden.

“Ik weet te weinig van het primair en middelbaar onderwijs om te kunnen beoordelen of er een zodanig probleem was dat een excessieve verticale verantwoording moest worden ingevoerd. Het is vaak een reactie op een probleem, maar op wiens probleem dan? Dat van de minister die aangesproken wordt in de Kamer op onvoldoende resultaten? Van de vakbonden die vinden dat er te weinig ruimte is voor een flexibele invoering van taken? Het is een reflex geweest op het ontstaan van een bestuurlijk vacuüm.
Vroeger bestond een schoolbestuur uit een paar gezaghebbende figuren en daar had iedereen vertrouwen in. En naarmate die maatschappelijke bestuurders niet meer zo zichtbaar zijn, niet meer accountable zijn omdat ze niet worden gekend of niet meer in die positie worden gebracht, zie je een grotere rol van allerlei pseudogezag. Zoals van inspectietoezicht, van managers die allerlei papieren rapportages en certificaties willen. Dat werkt misschien een tijd goed, maar dat verloopt, en leidt vooral tot vormen van schijncontrole.”

En dan worden de schroeven verder aangedraaid. 
“Ja, ik noem dat de malaise van het middenveld. Ik vind dat er te weinig mogelijkheden zijn voor ouders en ‘gewone’ mensen om betrokkenheid en invloed te hebben op schoolbesturen. Er is een verantwoordelijkheidstekort, en dat is een groter probleem nog dan het financieringstekort. Men dacht dat alles maar met schaalvergroting wordt opgelost. En als ik nou met droge ogen zou kunnen zeggen dat dit alles tot een onthutsende kwaliteitsverhoging in het onderwijs heeft geleid, dan zou ik mijn mond houden. Die indruk heb ik nou bepaald niet.”

Horizontale verantwoording voorziet daarin?
“Wat je wel moet voorkomen is dat horizontale verantwoording de vorm aanneemt van verticale. Namelijk een hele hoop papier en weer allerlei checks en balances en benchmarks. Dat is de grote valkuil. En je moet het op de maat snijden van de soort antwoorden die nodig is. Dus uitgaan van: wat is de reële vraag, wat wil je als ouder nou weten van de school van je kind?”

Dat een school kwaliteit levert.
“Ja, dat de school zijn zaken op orde heeft, dat er gekwalificeerde mensen staan, dat er een goede sfeer is, dat er bezieling en zorg voelbaar zijn.”

Maar voor een ouder is het toch lastig te beoordelen of de kwaliteit in orde is?
“Je kunt er als school wel voor zorgen dat er een verantwoording is en dat je bijvoorbeeld als ouders een keer per jaar op school wordt uitgenodigd en dat docententeams zich dan presenteren. Zodat ouders bijvoorbeeld kunnen vragen hoe het toch komt dat hun kinderen een deel van de tijd thuis zijn, terwijl ze eigenlijk op school hadden moeten zijn. Omdat er zoveel lesuitval is. Ik vind het goed als een rector of directeur dat zelf aan de ouders uitlegt. Dat is een heilzame weg.”

Kunnen verticaal en horizontaal naast elkaar bestaan? Wat als ouders, om maar eens een actueel voorbeeld te noemen, meer aandacht voor maatschappelijke vakken willen en niet voor de kernvakken zoals de minister wil?
“Je moet dat goed, helder afbakenen. Wie waarover gaat. Het parlement kan zeggen: wij gaan daar over. En als het lokaal is dan zegt de ‘horizontale verantwoording’: wij gaan daar over. Ik vind dat je veel ruimte moet geven aan schoolbestuurders en ouders zelf. Het is uiteindelijk onvermijdelijk een gedeelde bevoegdheid. De tragiek is dat er nu een soort diagonale verantwoording is en niemand meer precies zicht heeft op wie waar over gaat. Er zijn veel proefschriften verschenen over de praktijk van horizontale verantwoording en het is duidelijk onder welke condities dat wel en niet werkt.”

Kan dat niet in een medezeggenschapsraad of ouderraad?
“De MR is er toch vooral gefocust op het borgen van de belangen van het personeel. Besturen hoeven zich weinig aan te trekken van wat een ouderraad vindt. Ik vind dat een ouderraad de kwaliteit van een bestuur zou moeten hebben. Dat moeten we echt doorbreken. Daar zijn we veel te krampachtig mee omgegaan.”

Van wie is de school?
“De school is een gemeenschap van ouders, docenten, leerlingen. Met een gemeenschappelijke opdracht: de vorming van kinderen. Dat is niet alleen instructie maar ook educatie, persoonlijke ontwikkeling, met oog voor waarden. Voor een deel dus van de ouders, voor een deel van de leerlingen naarmate die ouder worden. De vraag van wie precies beantwoord je dus anders voor een basisschool dan voor het voortgezet onderwijs. De school is bij uitstek een publieke institutie, maar heeft maar voor een deel een publieke opdracht. Je zou kunnen zeggen dat de school van de samenleving is, maar dat is zo abstract. Betrokkenheid van de ouders lijkt me wezenlijk.”

Zijn ouders daar niet zelf mede debet aan, dat ze zich onvoldoende laten gelden?
“Maar ik geef je het te doen tegenwoordig, we hebben het besturen wel heel ingewikkeld gemaakt. Je hebt zoveel verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld naar het personeel, naar financiering. Maak het een stuk eenvoudiger voor ouders. Ik wil helemaal niet romantisch doen en beweren dat het vroeger beter was. Maar alles moet in balans zijn. Je ziet wel bij het basisonderwijs dat ouders betrokken zijn, maar dat neemt af als hun kinderen naar het voortgezet onderwijs gaan. Maar het zijn soms ook zulke grote scholen, zulke megalomane instellingen.”

Is daarvoor een bestuurlijke ontvlechting nodig? 
“Ik vind dat het primaat zo laag mogelijk moet liggen. Ik ben niet tegen elke vorm van schaalvergroting, maar wel onder condities. Het debat moet intelligenter worden gevoerd, het gaat vaak niet om keuzen tussen schalen, maar om het intelligent en vruchtbaar hanteren en combineren van meerdere schaalniveaus.”

Van de Donk is er voorstander van dat er experimenten komen waarin de relatie van ouders en leerlingen met school verstevigd wordt. Hij vindt dat je toezichthouders niet moet monopoliseren, ‘het zijn niet betere mensen dan andere mensen. Dat model is niet heilig, laten we daarom experimenten doen met andere repertoires van betrokkenheid.’ Van de Donk spreekt uit ervaring, hij was negen jaar lid van de raad van toezicht van de Stichting Educatie en Beroepsonderwijs Midden-Brabant (vmbo/mbo).

De VO-raad heeft met het project ‘Vensters voor verantwoording’ het initiatief naar zich toe getrokken om de dialoog met de naaste omgeving aan te gaan. Van de Donk juicht dat toe, transparantie is daarvoor een voorwaarde. Maar hij waarschuwt wel voor een al te scherpe focus op resultaten, onder meer verwijzend naar de bijlage Schoolprestaties van Trouw.
“Er is wel een risico, dat je als school vooral gaat scoren op dingen waar je op wordt afgerekend. Kijk maar eens wat er bij de banken is gebeurd. Het is in mijn ogen zo complex. Wat is nou een goede school? Is dat een school die van leerlingen die met een magere positie binnenkomen toch nog iets weet te maken, of zijn dat scholen die leerlingen die al veel bagage hebben geweldig afleveren. Dat laatste is een betere prestatie, maar elke poging dat louter kwantitatief zichtbaar te maken is tot mislukken gedoemd, en miskent de complexiteit van de roeping en aard van onderwijsprocessen.”

[Dit interview is ook geplaatst in Werkboek, een uitgave van de VO-raad, 2011]