20 november 2019

‘Toezichthouden doe je er niet zomaar even bij’

INTERVIEW | door Emmanuel Naaijkens | In de semipublieke dienstverlening is een belangrijke rol weggelegd voor de raad van toezicht. Maar zo nu en dan loopt het mis en moet een bestuurder en soms ook de raad het veld ruimen. In de zorg, de huisvesting en ook in het onderwijs. Volgens de hoogleraren Goodijk en Koppenjan ligt dat niet zozeer aan het model. ‘Het blijft mensenwerk’.


Tot pakweg twintig jaar geleden bemoeide de centrale overheid zich rechtstreeks met het besturen in de (semi-)publieke dienstverlening. Maar toen kwam een ontwikkeling op gang om de verantwoordelijkheid bij de organisaties zelf te leggen. Die moesten hun eigen toezicht regelen.  Eerst in de volkshuisvesting, de zorg, het hoger onderwijs en het mbo. En sinds twee jaar in het primair en voortgezet onderwijs. De invoering van het raad van toezichtmodel is niet onopgemerkt gebleven. Zo nu en dan berichten de media over organisaties die in grote problemen zijn gekomen door bestuurlijke missers. Bekende voorbeelden zijn woningbouwcorporatie Vestia, zorginstelling Zonnehuizen en in het onderwijs Inholland en Amarantis.  

Deze incidenten geven voeding aan de opvatting dat de overheid het heft weer in handen moet nemen in het semipublieke domein omdat toezichthouders gefaald zouden hebben. Maar de hoogleraren Rienk Goodijk (GITP en TiasNimbas Business School Tilburg) en Joop Koppenjan (Erasmus Universiteit Rotterdam), beiden gespecialiseerd in governance, zouden dat een slechte zaak vinden.  “We moeten het kind niet met het badwater weggooien, er niet hyperig op reageren”, zegt Goodijk. Koppenjan: “De publieke dienstverlening in ons land staat op een hoog peil, de verwachtingen zijn hoog. We kunnen het kennelijk niet accepteren dat het wel eens mis gaat. Maar besturen blijft hoe dan ook mensenwerk.”

Risico’s
Goodijk: “Het gedrag blijft toch ook heel bepalend. We zijn geneigd om te denken dat je alle risico’s kunt uitbannen, maar dat is een illusie. Je zult als toezichthouder moeten accepteren dat je soms iets niet goed inschat. Of dat je achteraf tot de conclusie komt dat het anders had gemoeten. Maar je moet je daarover wel goed  verantwoorden.”

De Tilburgse hoogleraar heeft net een boek geschreven over de vraag: Zit er een constructiefout in het toezichtmodel?  Zijn conclusie is dat het model op zichzelf veel mogelijkheden biedt is, maar dat er zwakke plekken in zitten.  “Het raad van toezichtmodel is in de jaren negentig vrij snel overgenomen van het raad van commissarissenmodel in de private sector. Aangezien er geen aandeelhouders in de onderwijssector zijn, is er formeel sprake van een  verantwoordingvacuüm: de toezichthouders hoeven niet echt aan iemand of een orgaan verantwoording afleggen. Immers, wie heeft het eigenaarschap van een onderwijsorganisatie? De ouders, de professionals, de samenleving? Die vraag is niet zomaar te beantwoorden.” 

         

                 ‘Wie is eigenaar van het onderwijs?
                  Dat is een moeilijke vraag’

Koppenjan maakt een vergelijking met een voetbalclub als PSV. “Van wie is die club eigenlijk? Als je de supporters hoort, dan zijn zij de club. Zij investeren in de club door kaartjes te kopen. Supporters hebben een spanningsvolle relatie met de spelers. Die verdienen veel geld en als ze slecht presteren zijn de supporters woedend, maar als ze winnen zijn het helden. Trainer,  bestuur en ook toezichthouders moeten voortdurend verantwoording afleggen over de prestaties, ook aan de fans. Dat vindt niet iedereen leuk, maar het laat zien hoe een gevoel van eigenaarschap verantwoording kan bewerkstelligen.”

Nieuwe balans
Als het binnen een organisatie flink spaak loopt heeft de overheid de neiging om direct op bestuurlijk niveau in te grijpen en de raad van toezicht te passeren. Mede onder druk van de maatschappelijke en politieke verontwaardiging over het verkwisten van overheidsgeld. Goodijk begrijpt dat wel, maar vindt dat een verkeerd signaal. “Het toezicht wordt in de eerste plaats uitgeoefend door de interne toezichthouders. Maar we moeten toe naar een betere afstemming  met het externe toezicht door de overheid. Er is nu onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid van de raad van toezicht, die is niet wettelijk omschreven.”

Wat wel moet gebeuren is dat toezichthouders beter op hun taak worden toegerust, blijkt uit Goodijks onderzoek. “Dat ze beter in staat zijn om tegenspel te bieden aan de bestuurder, zonder op diens stoel te gaan zitten.” Dat kan betekenen dat toezichthouders niet alleen afgaan op informatie van de bestuurder, zoals tot nu toe gebruikelijk, maar ook zelf informatie verzamelen bij bijvoorbeeld stakeholders.

Prof. Goodijk is van mening dat er hogere eisen aan de kwaliteit van toezichthouders gesteld moeten worden. Het is niet meer van deze tijd dat het eigen netwerk dient als visvijver voor kandidaat-toezichthouders. Dat maakt het lastig voor een toezichthouder om een bestuurder kritisch te bevragen. “Er kruipt al gauw iets in van gemoedelijkheid, van niet te moeilijk doen.” Een bestuurder mag niet de ruimte krijgen om wat Goodijk noemt ‘zonnekoninggedrag’ te vertonen. “Als zo iemand de hemel in wordt geprezen dan moet je als toezichthouder juist op je qui-vive zijn.”

              

               ‘Een raad van toezicht moet goed
                tegenspel kunnen bieden’


Prof. Koppenjan vindt het van groot belang dat een bestuurder in zijn directe omgeving krachtig tegenspel krijgt. “Soms bestaat de raad van bestuur zoals bij Vestia uit  één persoon, die veel vrijheid krijgt omdat intern checks and balances niet op orde blijken.  Formeel is er een raad van toezicht, maar dat zegt niets over het wel of niet functioneren daarvan. Het risico is dat bestuurders jaknikkers om zich heen verzamelen, en vriendjes uit hun old boys network in de raad van toezicht zetten. Die niet onafhankelijk zijn, en weinig  verstand van zaken hebben. Een goede besluitvorming in de zin dat voor- en tegenargumenten serieus worden afgewogen, ontbreekt dan. ”

Diversiteit
En raden van toezicht kunnen hun positie versterken door meer oog te hebben voor diversiteit. Goodijk: “Er zitten bijvoorbeeld nog steeds te weinig vrouwen in raden van toezicht, dat percentage ligt nu op zo’n 25 tot 30 procent. Verder is er met name in het primair en voortgezet onderwijs behoefte aan mensen met juridische kennis, vastgoedkennis, enz.” Kandidaten voor een raad van toezicht moeten beseffen dat je zo’n functie er niet even bij doet. “Het is een intensieve job. Je bent niet een soort boekhouder die alleen op de financiën toeziet, dat was vroeger. Nu moet je ook visionair mee kunnen denken met de bestuurder.”

Ook volgens prof. Koppenjan  is er geen reden om het toezichtmodel op de mestvaalt te gooien. “We hebben een heleboel mooie bestuurlijke modellen, maar als mensen niet handelen in de geest van het model dan gaat het mis.” Bij misstanden blijkt volgens Koppenjan vaak dat de afstand tussen bestuur en werkvloer erg groot is.  Daarom moeten bestuurders en toezichthouder niet alleen onder  managers of economen geworven worden. Het belangrijk dat zij  verstand hebben van wat zich op de werkvloer afspeelt. 

“Tegenwoordig hoor je vaak dat bestuurders overbodig zijn en dat de professionals het weer voor het zeggen moeten krijgen. Dan komt het wel goed. Maar het besturen van een onderwijsinstelling is vandaag de dag complex. Toezichthouder, bestuurders en managers zijn daarvoor onmisbaar. Voorwaarde voor goede dienstverlening is wel dat de interactie tussen alle betrokkenen een betere kwaliteit krijgt.”

[Ook gepubliceerd in SBM Magazine mei 2012]

Deel dit artikel